日前，工业和信息化部正式印发《工业绿色低碳发展“十五五”规划》（以下简称《规划》），明确要求到2030年工业领域二氧化碳排放量达到峰值。与以往不同，《规划》不再只是方向性号召，而是直接给出了清晰的量化指标、具体制度安排和明确实现路径。这些政策信号对钢铁行业意味着什么？企业如何将高屋建瓴的政策语言转化为切实可行的行动方案？为此，《中国冶金报》记者特别专访了中国钢铁工业协会副秘书长兼科技环保部主任冯超和中国节能协会副秘书长张军涛，邀请两位专家分别从行业治理和政策制定的双重视角出发，解读《规划》中传递出的重要信号。
七大指标的设定有何深意？
钢铁节能降碳为何最难？
《规划》明确设置了7个“十五五”时期工业绿色低碳发展的预期性指标，包括单位能耗、二氧化碳排放、再生资源循环利用量等多个维度。
在张军涛看来，这些指标并非是孤立存在的，而是围绕2030年工业领域实现碳达峰这一总体目标统筹设计的。“从测算逻辑看，指标是在‘十四五’成效基础上，结合‘十五五’碳达峰攻坚期的紧迫要求综合确定的。各项指标之间相互支撑、协同推进。”他说道。
七大指标皆是对工业行业绿色低碳发展提出的整体目标，尚未细化分解到具体行业。冯超、张军涛均认为，对于钢铁行业而言，“规模以上工业单位增加值能耗下降10%以上”和“规模以上工业单位增加值二氧化碳排放下降17%以上”是最难啃的两大“硬骨头”。
“10%和17%都是工业总体目标，并非钢铁行业的目标。但钢铁行业作为能耗和碳排放大户，势必面临很大压力。”冯超直言。“要想实现工业单位增加值能耗下降，必须至少满足两个条件之一：单位产品能耗下降，或单位产品创造价值提升。”他算了一笔账：“如果单位产品能耗不变，则吨钢创造的价值需要增长11.11%；如果吨钢价值不变，则能耗强度需直接下降10%。”
“在当前行业需求偏弱、价格承压、盈利修复基础不稳的形势下，无论是满足哪一个条件，难度都非常大。”冯超说道。
张军涛表示，近年来，钢铁行业节能改造成效明显，不少企业已处于较高的能效水平，下一步需依靠装备更新、电气化改造继续挖潜降耗空间，但随着能效逼近理论极限，边际提升空间越来越小，实现难度不断增大。
冯超指出，由于钢铁行业碳排放主要来源于化石能源消耗，碳排放与能耗具有很强的关联性，因此，工业增加值碳排放下降对行业来说同样十分困难。
“除化石燃料燃烧外，钢铁行业碳排放也来自于炼铁等生产过程。”张军涛指出，仅靠节能难以满足降碳要求，未来必须推进电炉短流程炼钢等低碳技术应用，但这些技术投资金额大、周期长，实现难度最大。
“对于钢铁行业碳管控，不能直接代入，应结合行业能耗和能源结构现状、发展阶段、发展潜力综合评估，制定科学、合理、可落地的目标。”冯超建议。
“结构性矛盾”的内涵是什么？
产能政策变了吗？
《规划》提出，“稳妥有序推进钢铁、有色、建材、石化化工等重点行业化解结构性矛盾”“鼓励绿色能源富集地区有序承接电解铝、钢铁、石化化工、光伏、动力电池等产业”。张军涛对此解读称，“结构性矛盾”并非简单指向供大于求，而是指产业布局、能源资源、用能结构与绿色发展能力之间的不匹配。
冯超则对当前钢铁行业面临的“结构性矛盾”内涵进行了更细致的剖析：一是总量供需矛盾，长期供强需弱；二是产品结构失衡，普通建筑钢材产量处于高位，难以适配高端制造业需求；三是行业集中度偏低，低碳技术水平参差不齐；四是工艺结构矛盾，高炉—转炉长流程产能占比偏高，对化石燃料、铁矿石资源的依赖度偏高；五是大量产能聚集于环境承压区域，能源资源匹配较差。
那么，这是否意味着产能政策出现了根本性变化？两位专家给出了几乎一致的判断。
“这并不意味着国家钢铁产能政策发生了根本变化。”张军涛认为，“不是放松产能管理，更不是鼓励新一轮扩张，而是在总量调控基础上优化产能布局。政策导向已从过去更加关注‘有没有产能’逐步转向‘产能建在哪里、用什么能源、是否更加绿色低碳’。”
“所谓‘有序’，核心是在产能总量控制、减量置换、能耗和碳排放约束下推进，既要看地方是否具备碳管控、环境容量、水资源和基础设施等综合承接能力，又要看企业是否具备市场半径、物流运输、原燃料资源、产品结构和经济性等综合条件。”冯超进一步指出，“‘稳妥有序化解’不是‘一刀切’关停产能，而是采用市场化、法治化方式推进，依靠产能置换、兼并重组、流程结构和产品结构调整、碳排放‘双控’等手段，在保障产业链稳定的前提下实现钢铁产业减量、提质、降碳三者统一。”
“这和行业目前面临的‘碳双控’及产能治理政策是一脉相承的，即产能布局不能仅考虑资源和市场，还应考虑绿色能源和碳约束匹配，支持符合低碳转型方向的先进产能和绿色工艺在适宜地区有序布局。”冯超表示。
监察执法“严”在何处？
钢企如何积极应对？
《规划》提出“加大工业节能监察执法力度”，“加大”具体体现在哪些方面？是频次增加、处罚加重，还是范围扩大？
“《规划》释放的核心信号不是‘查得更多、罚得更重’，而是未来监管将更加标准化、精准化、数据化。”张军涛说道，具体概括为3个“更加注重”：更加注重标准约束，从“有没有问题”转向“是否达标、是否持续达标”；更加注重数据监管，企业碳排放核算、计量和数据管理能力变得至关重要；更加注重全过程管理，企业要建立完善的管理体系，实现节能降碳的持续改进，而不是只在检查时突击整改。
冯超总结了4个变化趋势：一是覆盖面显著扩大，首次将光伏、算力设施纳入监察名单，对动力和储能电池等重点产业链的能效监察也成为新任务；二是执法频次增加，要求各地在2026年—2027年对钢铁等重点行业企业实现节能监察全覆盖，并建立“回头看”机制，对2025年度违规企业的整改落实情况进行专项复查；三是处罚力度加大，碳排放“双控”成为硬约束，未达标企业不仅面临行政处罚，还将面临强制整改、停产等严厉措施；四是实施层面进一步细化，未来节能监察可能与碳核查、碳排放数据质量、能效标杆水平、碳效水平等要求联动，计量不完整、计量器具未按要求校准、煤气和蒸汽等二次能源边界不清、生产数据与能源数据不匹配等问题，预计成为后续监管的重点。
冯超向《中国冶金报》记者透露了一组数据：2026年度国家工业节能监察任务涉及3874家企业，其中钢铁等重点行业领域能效监察企业达2739家，足见钢铁行业面临的监察压力。为此，他建议，钢企要确保达到能效与碳排放的硬性指标要求，确保主要工序能耗符合国家强制性能耗限额标准，并力争达到行业能效标杆水平。同时，钢企还要确保重点用能设备能效达标。此外，钢企要重视和加强能耗、碳排放核算计量、管理体系的完善，因为随着碳市场的不断深化，为保证市场公平性，碳核算核查监察执法势必会越来越严格。
项目碳评价硬约束如何落地？
钢企新上产能路在何方？
《规划》提出将进行“地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹”五层碳管理体系建设，并将“碳排放评价”纳入固定资产投资项目的硬性约束，要求对新建和改扩建高耗能高排放工业项目实施“碳排放等量或减量置换”，为“增量怎么控”划下新的制度红线。
“这意味着未来新增钢铁项目不仅要过能耗关，还要过碳排放关。”张军涛分析认为，“这项制度传递的核心信号并不是限制新增项目，而是提高新增项目的绿色低碳门槛。未来，钢企在规划新建或改扩建项目时，需要提前统筹能效、碳排放、能源结构和低碳工艺等因素，提高项目绿色低碳水平，更好适应新的投资管理要求。”
冯超则向《中国冶金报》记者介绍了这项制度的具体执行链条：钢企在申报新建或改扩建项目时，节能审查权限将上升到国家发展改革委，企业必须实施项目碳评价，制订详细的碳排放置换方案，而这套方案将成为新上产能、新建产线等项目开工建设、竣工验收的重要依据。他特别点出一个容易被忽视的细节：“‘工业项目碳排放置换和节能降碳审查评价落实情况’已被纳入《碳达峰碳中和评价考核指标体系》，成为支撑指标之一，必然与地方碳管控紧密结合。”这意味着，地方在推进碳达峰时，将对新增项目的碳排放增量保持高度警惕。
冯超认为，这一方面要求企业摸清自身的碳排放底数，在存量上做减法；另一方面也倒逼企业主动“脱碳换骨”，在工艺优化、产线调整、产能置换等方面，优先选择降碳效果显著的工艺流程。“无论是国家、地方还是行业层面，涉及碳考核和评价，标准永远是基础依据。”他坦言，现阶段，碳考核和评价最大的挑战是标准基础薄弱，缺乏碳排放评价标准。
没有统一的尺子，就量不出谁优谁劣，市场机制和行政监管也难以精准发力。冯超透露，目前，钢协已启动《焦炭单位产品能源消耗和碳排放限额》《粗钢生产主要工序单位产品能源消耗及碳排放限额》《钢铁企业能效碳效评价》等国家标准的制定、修订工作。同时，受国家节能中心委托，钢协正组织开展《节能审查和碳排放评价技术指南》研究，为后续开展各层级碳考核和评价建立标准体系基础。
2026年是钢铁行业碳配额实行差异分配并完成实质性履约的第一年。当碳从“数字”变成“成本”时，《规划》提出的五层碳管理体系建设，便从顶层设计落地为钢企每天要面对的经营考题。冯超强调，无论是哪个层级的考核和评价，企业都是降碳主体，真正的考验在企业自身。“对于钢企而言，‘十五五’势必将面临更为严格的碳排放总量和碳排放强度‘双约束’。”他提醒道，产品碳足迹管理已从“可选项”变为“必答题”，碳足迹认证正逐步成为国内绿色供应链采购和国际钢材贸易的准入门槛。
“许多下游客户，尤其是汽车、机械等行业的龙头企业，已将供应商的碳足迹数据作为合作准入和评级的关键参考。”冯超介绍，钢协近年来通过钢铁全产业链EPD（环境产品声明）平台积极推动钢企开展碳足迹核算、环境信息披露，牵头制定的《低碳排放钢评价方法》《温室气体产品碳足迹量化方法与要求高炉—转炉长流程钢铁产品》等团体标准也已启动向国家标准转化。
3亿吨废钢目标如何算出？
海外再生原料进口是松是紧？
作为可以替代铁矿石的绿色铁素资源，废钢铁在《规划》中十分醒目。《规划》提出，到2030年废钢铁年回收利用量达到3亿吨。
这个数字从何而来？张军涛向《中国冶金报》记者解释了背后的测算逻辑：“3亿吨目标并不是孤立提出的，而是服务于工业绿色低碳发展和资源循环利用体系建设的总体目标。”他进一步解释道，这一目标主要综合考虑了三大因素——我国钢铁蓄积量持续增长带来的废钢供应量增加，电炉短流程炼钢占比提升对废钢需求的拉动，以及“十四五”时期废钢回收利用的增长趋势。
“这一目标的意义不在于数字本身，而在于释放了国家持续推进循环经济、提高资源利用效率的政策导向。结合《规划》提出的‘推动废钢、绿电资源向电炉短流程炼钢企业倾斜’，未来，废钢资源将在钢铁低碳工艺发展中发挥更加重要的作用，为电炉短流程炼钢提供更加稳定的原料保障。”张军涛说道。
冯超则进一步阐释了废钢资源的战略价值：“以废钢为原料的电炉短流程工艺在节能降碳方面具有极大优势，电炉钢比例的提升还会逐步降低我国对铁矿石尤其是进口铁矿石的依赖程度。”
在总量提升的基础上，《规划》对废钢资源质量和供应体系稳定性也提出了新要求——“在钢铁企业集中地区，引导钢铁企业与废钢企业深度合作，推动废钢铁回收、拆解、加工、配送一体化发展”。
“只有完善废钢分级、质量评价和加工配送等一系列标准规范，强化废钢资源保障，才能更好地满足电炉炼钢对原料品质、成分稳定性和连续供应能力的要求。在此基础上，配合电炉钢发展鼓励政策的配套，将对钢铁行业工艺流程结构的低碳化变革起到积极的推动作用。”冯超解释道。
一手抓国内“城市矿山”开发，一手抓海外再生资源利用，《规划》提出“有序推进再生钢铁等海外优质再生原料进口利用”，同时强调“确保固体废物零进口前提”。这是鼓励进口，还是审慎放开？
冯超对此表示：“政策态度不是简单的‘鼓励’或‘放开’，而是在筑牢底线前提下的有序开放。”他将政策核心概括为3句话：固体废物零进口是底线，即固体废物零进口是不可逾越的红线；有序推进有积极性，即符合国家标准的再生钢铁原料可自由进口；政策环境趋于规范透明，即合规企业只要严格按照国家标准和公告要求操作，进口渠道将保持畅通。但他同时提醒道，当前，国际废钢铁供给偏紧、国内外价差存在倒挂，企业要在供应链布局和成本管理上做好准备。
张军涛同样认为，《规划》支持优质再生资源进口，但绝不意味着放松固体废物进口管理。在他看来，适度利用海外优质再生资源，有利于丰富资源供给。
钢铁零碳工厂建设潜力如何？
资源倾斜意味着什么？
《规划》提出，到2030年培育建设500个零碳工厂，并明确要求“形成可复制、可推广的建设模式”。对于钢铁行业而言，建设零碳工厂的潜力如何？什么样的技术路线最能担此重任？
冯超认为，绿电直连+全废钢电炉短流程可能成为当前行业最具操作性的零碳工厂建设路径，但前提是大规模的绿电直连能真正实现。
《规划》特别提出“推动废钢、绿电资源向电炉短流程炼钢企业倾斜”。“有了低碳原料和低碳能源的支撑，再配合源网荷储一体化、能碳管控系统，钢铁行业才有可能在‘十五五’期间打造更多标准化、可复制的零碳工厂。”冯超指出。
那么，《规划》提及的资源倾斜是否意味着国家政策正从长流程完全转向短流程？对此，张军涛表示，所谓“倾斜”，体现的是低碳优先的资源配置导向，并不是简单偏向某一种工艺路线，也并不意味着国家放弃长流程。《规划》在支持电炉短流程发展的同时，也提出推进高炉富氧、富氢、碳循环等低碳冶金技术产业化应用。“这说明，政策支持的是不同工艺路线共同推进绿色低碳转型，而不是简单的用一种工艺替代另一种工艺。”他认为，钢铁产业政策并未发生根本性转变，而是从过去更加关注工艺类型，逐步转向更加关注绿色低碳发展成效。
冯超强调，钢铁行业对建设零碳工厂的贡献不应被窄化为“企业自己建一个零碳工厂”。“作为循环经济体系的关键节点，钢铁联合企业可通过余热余压、富产煤气、水资源循环、固废协同利用等方式，为下游建材、化工、装备制造及工业园区公辅系统等行业企业提供低碳能源和低碳原料支撑。”在他看来，依托循环经济和产业耦合，钢企可以成为区域零碳园区、零碳供应链的重要支撑平台，带动上下游实现协同减碳，这也高度契合“融合化”这一行业发展的重点方向。
“《规划》的发布将钢铁行业从‘以节能为主’带入‘节能与降碳并重’的新阶段。”张军涛表示，未来，钢铁行业的竞争将不仅是产量、成本和市场的竞争，还是绿色低碳发展能力和碳管理能力的竞争，谁能率先转型，谁就更有可能赢得发展主动权。
