我国钢铁产业布局演变始终与国家政策高度相关。从新中国成立到新世纪以来，国家在不同时期研究制定并出台了符合各发展阶段的钢铁产业政策，积极引导钢铁产业布局不断优化调整，推动钢铁工业快速发展。新中国成立后，通过建设内陆基地，我国钢铁产业形成依托资源的内陆型布局；改革开放后，大力推进沿海基地建设，发展市场、资源并重的沿海沿江布局；“十三五”以来，我国大力推进钢铁行业供给侧结构性改革，加快推进沿海钢铁基地建设，钢铁产业布局已基本完成。
为促进钢铁工业“十四五”时期高质量发展，近日，工业和信息化部、国家发展改革委和生态环境部联合印发《关于促进钢铁工业高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），部署钢铁工业“十四五”发展新格局。针对钢铁产业布局，《指导意见》提出未来五年优化调整的发展目标，明确具体的优化方向，将有效指导我国钢铁工业加快形成布局结构更趋合理、产业集聚水平明显提升的高质量发展新格局。
一、《指导意见》提出优化产业布局的目标和工作方向
《指导意见》提出钢铁工业“十四五”产业布局优化调整目标，即到2025年，钢铁产业集聚化发展水平明显提升，集中度大幅提高；进一步明确“十四五”产业布局优化的工作方向，具体如下。
一是产能合理转移。鼓励有环境容量、能耗指标、市场需求、资源能源保障和钢铁产能相对不足的地区承接转移产能，但未完成产能总量控制目标的地区不得转入钢铁产能。
二是原址集聚发展。鼓励钢铁冶炼项目依托现有生产基地集聚发展。对于确有必要新建和搬迁建设的钢铁冶炼项目，必须按照先进工艺装备水平建设。
三是立足就地改造。现有城市钢厂应立足于就地改造、转型升级，达不到超低排放要求、竞争力弱的城市钢厂，应立足于就地压减退出。
二、产业政策在不同历史时期对布局优化发挥重要作用
从新中国成立至“十三五”时期，我国钢铁产业布局始终在政策指导下不断优化调整，钢铁产业实现健康有序发展。
（一）建设内陆基地，形成依托资源的内陆型布局。我国钢铁产业布局基本是在新中国成立后逐步形成的。上世纪50年代，从实际国情出发，根据国家各方面发展需要，原冶金工业部提出“三大、五中、十八小”的钢铁产业战略布局，即重点建设当时的鞍钢、武钢、包钢3大钢铁基地，5个有发展前途的中型钢铁厂，以及规划建设分布在18个省（区、市）的18个小型钢铁厂。同时，在上世纪60年代“三线”建设期间，在西南和西北地区又建设了攀钢、长钢、水钢等钢铁厂。此后至改革开放前，依托资源的内陆钢铁产业布局基本形成，极大促进了新中国的经济和国防建设。
（二）建设沿海基地，发展市场、资源并重的沿海沿江布局。改革开放后，我国经济高速发展，国内钢材需求大幅增加，粗钢产量快速增长。为满足市场需求，国内开始大量进口铁矿石，拥有物流优势的沿海沿江地区快速发展，1985年宝钢一期建成投产，标志我国钢铁现代化制造和沿江布局正式开启。进入新世纪以后，我国积极调整钢铁产业布局，先后建设鞍钢鲅鱼圈、首钢曹妃甸等沿海钢铁基地。特别是在国务院办公厅2009年3月发布《钢铁产业调整和振兴规划》（以下简称《振兴规划》）后，国家进一步加快建设沿海钢铁基地，陆续又形成了山钢日照、中国宝武湛江等多个现代化千万吨级沿海钢铁基地，推动我国钢铁产业开始从依托资源的内陆型布局逐步转向市场、资源并重的沿海沿江布局。
（三）推进城市钢厂搬迁，引导有序转移和集聚发展。从产业布局看，我国大型钢铁企业如宝钢、首钢、武钢和太钢等，最初的发展均集中在大中型城市，城市钢厂布局特征明显。随着城市发展水平提升和钢铁企业规模扩大，城市钢厂发展与城市功能定位的矛盾日益凸显。对于钢厂搬迁，《振兴规划》提出加快推进城市钢厂搬迁，引导产业有序转移和集聚发展；同时，2016年2月国务院发布的《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》提出，支持具备搬迁价值和条件的钢铁企业实施减量、环保搬迁。在相关政策指导下，青岛钢铁、广州钢铁、杭州钢铁等企业相继开始了搬迁调整，由城市向资源、市场和运输条件好的沿海地区转移，在解决企业自身发展的同时，继续推进钢铁产业沿海沿江布局。
三、“十四五”钢铁产业布局将以原址集聚发展为主
《指导意见》作为“十四五”时期钢铁工业发展的纲领性文件，发布实施后，将为我国钢铁产业布局优化提供有力的政策支撑。按照《指导意见》提出的产业布局优化方向，“十四五”期间我国钢铁产业布局将以原址集聚发展为主，钢铁行业企业有序开展相关工作，共同促进钢铁工业高质量发展。
（一）合理转移，有序发展。“十四五”时期，钢铁行业将继续严禁新增钢铁冶炼产能，坚决遏制钢铁冶炼项目盲目建设。《指导意见》要求严格落实新版《钢铁行业产能置换实施办法》，以市场化、法治化办法推动钢铁产能向有钢铁产业发展空间的地区合理转移，促进钢铁行业有序发展。
（二）原址增量，集聚发展。2020年6月，国家发展改革委发布《关于钢铁冶炼项目备案管理的意见》（以下简称《备案意见》），明确对新选址项目规模提出严苛要求，即沿海不低于2000万吨/年，非沿海长流程不低于1000万吨/年和短流程不低于200万吨/年，但鼓励企业集聚发展，且没有规模限制。《指导意见》与《备案意见》充分衔接，继续鼓励企业原址增量、集聚发展，推动钢铁企业集中集群发展。
（三）就地改造，转型发展。对于新建及搬迁改造项目，《备案意见》提出要审慎论证、科学评估，坚决防止盲目投资和无序建设。《指导意见》对城市钢铁搬迁的导向更加明确，即立足就地改造，审慎开展搬迁项目，达不到要求的企业就地压减退出。这与2020年工业和信息部在政协提案复函中提出的政策方向是一致的，即鼓励城市钢厂优先选择就地改造，实现产城共融；对不符合所在城市发展要求、改造难度大、竞争力弱的城市钢厂，应立足就地压减退出；对于确需搬迁的城市钢厂，应审慎谋划、系统推进，避免出现“一刀切”搬迁的乱象。
四、结语
从“十三五”时期开始，我国钢铁行业已经进入到存量发展时代。当前以鲅鱼圈、曹妃甸、日照、湛江、防城港为主的五大沿海钢铁生产基地均已投产。同时，乐亭、盐城、南通、连云港、福州等沿海地区仍在建设一批大型钢铁项目。可以说，我国钢铁产业的沿海沿江布局已基本完成，钢厂跨区域、区域内搬迁调整也临近尾声。“十四五”时期，我国钢铁行业将严格按照《指导意见》《备案意见》等政策要求，推动钢铁产能合理转移、鼓励企业集聚发展、就地改造，鼓励企业跨区域、跨所有制兼并重组，以产业布局优化有效促进结构调整，持续提升钢铁产业竞争力。
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